Kvalitet & Förnyelse

9
maj

Styrning av offentliga verksamheter ska inte grundas på NPM

Rubriken på årets första rapport från ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, är Dags för omprövning. Det handlar om styrning av offentlig verksamhet med fokus på NPM, New Public Management, som ju är omstritt sedan länge. Men rapportförfattaren Per Molander ser inget behov av något frågetecken i titeln.

– De NPM-inspirerade reformerna har inte infriat givna löften om höjd effektivitet, bättre kvalitet och sänkta totala utgifter. Det är därför dags att ompröva de genomförda förändringarna, sammanfattar han sina slutsatser.

Per Molander är ett tungt namn i frågor som rör offentlig styrning. Bland annat var han en av upphovsmännen till 1990-talets förändringar av den statliga budgetprocessen. Han har varit huvudsekreterare i flera stora utredningar. Senast var han generaldirektör för Inspektionen för socialförsäkringen. I rapporten använder Per Molander sina erfarenheter till att ta ett brett grepp på de senaste decenniernas förvaltningsreformer och kommer med förslag till förändringar.

– Det har begåtts ett antal misstag i styrningen. Har man begått misstag ska det rättas till. Det finns inget revolutionärt i detta, sa han vid seminariet i Rosenbad där rapporten presenterades nyligen.

Per Molander tycker att införandet av NPM bygger på en felsyn: Att det inte är någon skillnad mellan privat och offentlig verksamhet och att det därför skulle vara oproblematiskt att föra över privata lösningar till offentlig verksamhet. Men Per Molander tycker att den grundläggande logiken för de båda verksamhetsformerna skiljer sig åt.

I privat verksamhet är vinstmaximering och lojaliteten mot ägarna överordnat. Offentliganställda jobbar enligt det som brukar sammanfattas i begreppet offentligt etos, där rättssäkerhet och likabehandling är centralt. Verksamheterna skiljer sig också vad gäller graden av öppenhet, vilket gör det svårare att sprida goda idéer och innovationer på grund av affärssekretessen i privata företag.

Per Molander konstaterar att effekterna av NPM både är positiva och negativa. På plussidan nämner han ökat utbud och sänkta kostnader. Till de negativa effekterna hör kvalitetsproblem och ökad risk för korruption. I rapporten analyserar han tre sektorer närmare: utbildning, hälso- och sjukvård samt socialförsäkring.

För skolans del pekar han på att kommunalisering och privatisering lett till försämrade resultat, större skillnader mellan skolor, segregering, minskad lärartäthet och betygsinflation. Hans slutsats av detta är:

– Staten bör återta det fulla ansvaret för skolan från kommunerna och de privata utförarna. Den fria etableringsrätten bör avskaffas och skolvalet avvecklas.

Inom hälso- och sjukvården har förändringarna inte varit lika långtgående. Per Molander inriktar sig på vårdvalet, som han menar kan leda till ökade kostnader och negativa effekter i form av ökad förskrivning av antibiotika och längre sjukskrivningar. För att komma åt detta föreslår han att vårdvalet ska vara frivilligt för landstingen och att ersättningssystemet förändras.

Per Molanders förslag för socialförsäkringarna är att inkomstbortfallsprincipen ska återupprättas, att premiepensionen avvecklas liksom det fria valet av personliga assistenter inom LSS. Brukarna ska i stället få välja mellan ett begränsat antal utförare som upphandlats regionalt och lokalt.

Per Molander är väl medveten om att detta inte är förslag som ger applåder i alla läger. Men han kunde peka på att stöd finns utanför etablissemanget:

– Det finns ett glapp mellan vad folk tycker och vad riksdagen beslutat, framhöll han med hjälp av en graf som visade skillnaderna i attityden till privatiseringar.

I den efterföljande debatten vid seminariet framfördes en hel del invändningar. Mikael Sandström (M), som var statssekreterare vid samordningskansliet under alliansregeringen tyckte att Per Molanders beskrivning av NPM och dess effekter var felaktig och bortsåg från hur läget var i slutet på 1990-talet när förändringarna började.

– Förändringarna drevs fram av brister i offentlig sektor, missnöje med likformighet och oro över bristande produktivitet, påminde Mikael Sandström, som inte tyckte att rapporten kunde få ligga till grund för förändringar av dagens system.

Även Stefan Fölster från Reforminstitutet var kritisk. En annan av hans invändningar var att Per Molander bortsåg från bristerna i helstatliga verksamheter som Polisen och Försäkringskassan.

– Undvik monopol, även statliga. Satsa på institutionell konkurrens i stället för att ägna tid åt ideologi om huvudmannaskap, var hans slutsats av vad som borde göras.

Tillitsdelegationens ordförande Laura Hartman såg Per Molanders rapport, som också förordar ökat handlingsutrymme för professionerna som ”en gåva” till delegationens arbete. Men även hon ville tona ner huvudmannaskapets betydelse:

– Det viktiga är att, oavsett huvudman, förstå vad som händer i mötet och hur man skapar en väl fungerande dialog i verksamheterna, tyckte hon.

Patrik Hall, professor i statsvetenskap i Malmö varnade, med högskolan som exempel, för att nationell decentralisering leder till lokal centralisering.

– Då får vi vad jag kallar managementbyråkrati, vilket sticker i ögonen på folk eftersom det blir en konflikt mellan ledningsnivån och olika professionella grupper som ser sitt handlingsutrymme begränsas, sa han.

Avslutningsvis kommenterade Annelie Roswall Ljunggren, som är statssekreterare hos civilminister Ardalan Shekarabi rapporten. Hon tycker att den i stora delar ligger i linje med de reformer regeringen initierat. Hon förordade ingen återgång till 1990-talets detaljstyrning men såg, med facit i hand, brister i avregleringen.

– Nu gäller det att ha rätt fokus och med det menar jag att ha elevers och brukares perspektiv, att värna professionens möjligheter och att ta till vara skattebetalarnas rättmätiga intressen, sammanfattade hon regeringens nuvarande inriktning.

LENA HÖRNGREN

Seminariet finns att se i sin helhet via ESO:s hemsida: http://eso.expertgrupp.se/seminarium/4075/ .

Rapporten kan läsas här: http://eso.expertgrupp.se/rapporter/politiken-forvaltningen/

0